案情简介：

梅总，云南省鹤庆县一位著名企业家，多年来一直从事水电站投资开发业务。2016年年初，在西藏旅游过程中经朋友介绍认识了芒康县时任县长，其表示为了响应西藏自治区政府号召，促进当地经济发展，合理开发当地特色农业产业化项目遂邀请梅总进行水电站开发投资解决当地老百姓用水问题，并承诺建成后梅总享有一定年限的运营管理权。梅总在实地考察后表示投资水利项目既能为当地百姓谋福利，又能在水电项目建成后享有一定收益当即表示同意。因此芒康县政府与梅总于2016年3月27日签订了《西藏自治区芒康县盐井灌区配套水电站开发项目协议书》，双方约定所有行政审批手续全由芒康县政府来办理，梅总只用负责投资就行。《协议书》签订后梅总立即找来规划公司、设计公司、建筑公司等准备进行投资设计施工。且为了保证正常施工梅总不惜花费上百万为当地老百姓修了一条水泥路，可正当工程如火如荼进行在项目主体已完成75%时该工程被叫停了。2018年3月西藏自治区水利厅厅长带队到梅总投资的项目巡视检查时，认定由于该水利项目属于未批先建，虽然出发点和目的是好的，但不能违规建设，需要办理完相关手续才能继续施工。停工后梅总多次与芒康县政府联系要求其履行协议约定为项目办理相关手续，甚至还自己多次到昌都市和西藏自治区咨询和办理审批手续事宜，但芒康县政府态度消极未按协议书要求处理相关事宜，也未采取补救措施及时止损，导致了当地人民群众的灌溉问题长期无法得到解决，也给梅总本人造成了巨大经济损失，四千多万的投资款血本无归！经与县政府多次协商梅总被告知县政府只愿意赔偿八百余万元损失，无奈之下，在拖了五年之久仍未解决的情况下，梅总将西藏自治区芒康县政府起诉到了法院。

法院裁判：

一审昌都市中级人民法院判决主要观点认为：本案虽为政府招商引资项目，政府承诺为该项目办理全部的审批手续，但政府不能自己向自己打请示并进行审批，因此在本案中梅总存在重大过错应承担主要责任，最终只判决县政府赔偿损失914万余元。

在收到判决后梅总不服一审判决结果，于是委托了北京盈科（昆明）律师事务所韩卓伦律师组建了包括陈定勇、李林两位高级合伙人在内的七人律师团队代为上诉。上诉后，西藏自治区高级人民法院于2022年7月18日裁定将本案一审判决撤销并发回重审。

二审法院认为：法治是最好的营商环境，诚信政府是最好的招商名片。地方政府吸引外来投资，采取提供优惠政策的方式进行招商引资，符合法律规定。但有些招商引资项目建设、经营周期较长，在实际推进过程中，因各种原因导致相关允诺未能按时如约履行，进而产生纠纷。人民法院审理此类案件时既要审查行政协议的契约性效力，又要审查行政协议特别是订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性，并在综合考量上述两种审查结果的基础上作出公证判决。但原审法院未查明上述基本案件事实，因此将本案发回昌都市中级人民法院重新审理。

律师寄语：

在司法实践中，基层政府违约毁约的问题时有发生。一些政府部门在招商引资工作中出尔反尔，肆意违约，致使招商承诺变为空头支票，相关优惠措施大打折扣或迟迟不到位。甚至还有一些行政协议被政府机关公然背弃、变更，行政机关不履行、不完全履行或拖延履行协议约定的义务。凡此种种，不但违背了契约精神，损害了政府的公信力，还伤害了企业或其他投资者的合法权益，吓跑了潜在的投资者，破坏了营商环境。因此，中央高层在2016年11月发布了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》强调，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约、毁约，因违约、毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。2018年1月，最高法发出《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》，妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，应依法支持企业的合理诉求。此番最高法专门出台具有法律效力的司法解释来调整行政协议中的权利义务问题，是对行政协议司法保障的升级，给企业的合法权益提供了有力的司法保障，给投资者吃了一颗司法定心丸。

法院支持企业的合理诉求，意味着行政机关违约就要付出法律代价。这会倒逼行政机关恪守法律底线和诚信底线，敬畏契约规则，减少决策、承诺、签约行为的盲目性、随意性、短视性，增强规范性、合理性、长远性、衔接性，能够促进行政机关科学理性地规划、决策、承诺、签约，有效避免或杜绝行政机关乱做承诺、乱给政策、乱签合同、乱毁合同以及新官不理旧账等问题。

最高法的司法解释给企业的契约权益、投资权益、发展权益提供了兜底性司法保障，增强企业与行政机关签订协议的信心，鼓励企业放心投资。即便行政机关违约，企业也有维权依靠和底气。以司法措施保障行政协议，就等于给行政协议戴上了“司法金箍”。司法机关针对违约政府部门依法念念咒，能够让企业在行政协议履行中感受到更多公平正义，更好地维护企业权益，优化营商环境。

作者：韩卓伦.北京盈科（昆明）律师事务所律师。

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